王江雨：WTO裁決打響原材料法律戰(zhàn)
7月5日，世界貿(mào)易組織(WTO)法律專家組裁定中國(guó)限制九種工業(yè)原材料出口的做法違反WTO規(guī)則。中國(guó)之所以在初審中未占優(yōu)勢(shì)是因?yàn)?/SPAN>WTO規(guī)則中存在著一個(gè)針對(duì)中國(guó)的“陷阱”
7月5日，世界貿(mào)易組織(WTO)法律專家組裁定中國(guó)限制九種工業(yè)原材料出口的做法違反WTO規(guī)則，涉及到鋁土、焦炭、螢石、鎂、錳等的出口。專家組是世貿(mào)組織的“一審法庭”，按規(guī)定中國(guó)政府還可以上訴到世貿(mào)組織的“上訴機(jī)構(gòu)”，后者一旦作出判決，即為所謂的“終審判決”，作為世貿(mào)成員國(guó)的中國(guó)有義務(wù)取消對(duì)上述原材料的出口限制，否則就可能招致起訴國(guó)家的報(bào)復(fù)性制裁。
以現(xiàn)在的情況看來(lái)，中國(guó)在上訴機(jī)構(gòu)二審程序中“翻案”的可能性不容樂(lè)觀。尤為嚴(yán)峻的是，西方國(guó)家意圖以此案確立先例，再對(duì)中國(guó)的稀土出口政策發(fā)起法律進(jìn)攻。事實(shí)上，在專家組報(bào)告公布之后，歐、美、日均表示將利用這一裁決來(lái)應(yīng)對(duì)中國(guó)的稀土出口管制。
此案中，中國(guó)之所以在初審中未占優(yōu)勢(shì)是因?yàn)?/SPAN>WTO規(guī)則中存在著一個(gè)針對(duì)中國(guó)的“陷阱”。傳統(tǒng)的國(guó)際貿(mào)易規(guī)則著重關(guān)注進(jìn)口措施，旨在從國(guó)際法的角度禁止或者限制各國(guó)對(duì)來(lái)自他國(guó)的貨物和服務(wù)設(shè)置進(jìn)口貿(mào)易壁壘。對(duì)大多數(shù)成員國(guó)來(lái)說(shuō)，WTO的出口限制規(guī)則僅限于“關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定”(關(guān)貿(mào)總協(xié)定，簡(jiǎn)稱GATT,現(xiàn)為WTO的一部分)第11條第1款關(guān)于數(shù)量限制的一般規(guī)定，而該條并不禁止各國(guó)以關(guān)稅的形式進(jìn)行出口限制。換言之，如果要對(duì)一個(gè)國(guó)家的出口限制措施進(jìn)行法律訴訟，原告方一般在WTO法律內(nèi)很難找到強(qiáng)有力的法律依據(jù)。
然而，中國(guó)的情況是個(gè)例外。由于以美國(guó)為代表的西方國(guó)家漫天要價(jià)，再加上中國(guó)政府對(duì)當(dāng)時(shí)國(guó)際國(guó)內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)情況的通盤考慮，中國(guó)個(gè)別接受了若干超出一般成員國(guó)義務(wù)水平的條款，即所謂的“WTO-plus”(超WTO)條款。在出口管制方面，單單對(duì)中國(guó)方面設(shè)定了一個(gè)明確的禁止出口限制條款，即中國(guó)加入世貿(mào)議定書的第11條，尤其是其中第3款規(guī)定“中國(guó)應(yīng)取消適用于出口產(chǎn)品的全部稅費(fèi)，除非本議定書附件6中有明確規(guī)定或按照GATT1994第8條的規(guī)定適用。”
這種超WTO的禁止出口限制條款埋藏著一個(gè)重大陷阱。WTO法律體系的一個(gè)基本精神就是既有原則又有例外，如果成員國(guó)能夠證明本國(guó)違反WTO一般原則的貿(mào)易壁壘措施符合某一項(xiàng)例外的規(guī)定，即可免除追責(zé)。依常識(shí)而論，任何成員國(guó)都可以就其貿(mào)易限制措施引用WTO(包括GATT)的例外規(guī)則，這也是中國(guó)在原材料限制出口案中試圖做的。在本案中，中國(guó)也確實(shí)試圖引用GATT第20條“一般性例外”(b)款關(guān)于保護(hù)人類和動(dòng)植物健康的例外規(guī)定和(g)款關(guān)于保護(hù)不可再生自然資源的例外規(guī)定。
如很多學(xué)者的通常理解一樣，中方以為，在所有針對(duì)中國(guó)的WTO官司中，中國(guó)都有權(quán)引用GATT的相關(guān)例外措施。然而，本案中作為申訴方的美國(guó)、歐盟和墨西哥主張，對(duì)于中國(guó)入世協(xié)議第11條的違反，中國(guó)無(wú)權(quán)引用GATT的例外規(guī)定。在對(duì)中國(guó)入世議定書作了文義分析之后，專家組支持申訴方的觀點(diǎn)，稱第11條第3款不加任何條件地規(guī)定中國(guó)應(yīng)取消對(duì)出口產(chǎn)品施加的稅費(fèi)，說(shuō)明GATT的例外規(guī)則不適用于該條，所以中國(guó)只能無(wú)條件地取消一切對(duì)出口產(chǎn)品的限制(除非該產(chǎn)品列在入世議定書的附件6或者符合GATT第8條“進(jìn)出口規(guī)費(fèi)和手續(xù)”的規(guī)定)，而不能引用GATT相關(guān)例外條款關(guān)于健康、環(huán)保或保護(hù)自然資源的規(guī)定。
專家組用中國(guó)入世議定書第5條第1款為例，說(shuō)明在何種情況下違反議定書的貿(mào)易措施可以引用GATT例外條款，因?yàn)樵摽钜婚_頭就說(shuō)“在不損害中國(guó)以與符合《WTO協(xié)定》的方式監(jiān)管貿(mào)易的權(quán)力的情況下”(“Without prejudice to China’s right to regulate trade in a manner consistent with the WTO Agreement”)，這說(shuō)明GATT通過(guò)《WTO協(xié)議》結(jié)合進(jìn)了第5條第1款，從而可以讓中國(guó)借助GATT的例外條款來(lái)為其違反第5條1款的行為辯護(hù)。但鑒于第11條并沒有此類限定句，說(shuō)明該條與GATT無(wú)關(guān)。
毋庸置疑，專家組的這種分析和結(jié)論實(shí)質(zhì)上剝奪了中國(guó)在承擔(dān)義務(wù)的基礎(chǔ)上利用WTO的某些例外規(guī)則進(jìn)行自我保護(hù)的能力，對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)形成一種權(quán)利和義務(wù)極不對(duì)等的局面，并且因?yàn)槲í?dú)中國(guó)受到此類限制，這又在WTO法律體系內(nèi)形成了對(duì)中國(guó)的歧視。中國(guó)在入世議定書和工作組報(bào)告中承擔(dān)的超WTO義務(wù)甚多，如果此案作為先例一經(jīng)確立，這些義務(wù)將變成沒有任何“保護(hù)措施”的單方面硬性義務(wù)，將置中國(guó)于很不利的地位。我們可以預(yù)見，一旦此案敗訴，中國(guó)在以后或?qū)⒈辉V的稀土案等類似案件中將更難以“翻身”。
不管此案最后輸贏，它目前都能給我們參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)規(guī)則的制定提供幾點(diǎn)非常有益的啟示。第一，要具有戰(zhàn)略性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性的眼光。美國(guó)在與中國(guó)進(jìn)行入世談判時(shí)，盡管當(dāng)時(shí)對(duì)出口的限制還遠(yuǎn)不是一個(gè)引起人們廣泛注意的現(xiàn)象，美國(guó)對(duì)重要自然資源的未來(lái)全球市場(chǎng)格局已經(jīng)有了戰(zhàn)略性的關(guān)注，因此成功地在中國(guó)入世議定書中加入了禁止出口限制的條款，并且采取了義務(wù)最嚴(yán)格的“負(fù)面清單”的方式，幾乎全面剝奪了中國(guó)以傳統(tǒng)方式實(shí)施出口限制的能力。反觀中國(guó)，在允許列入保護(hù)產(chǎn)品的附件6里，居然沒有納入重要的戰(zhàn)略資源稀土。在這一問(wèn)題上美國(guó)所展現(xiàn)出來(lái)的長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光以及戰(zhàn)略規(guī)劃能力和實(shí)行能力，非常值得中國(guó)學(xué)習(xí)。
第二，要有效參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)規(guī)則的制定和爭(zhēng)奪話語(yǔ)權(quán)，熟悉現(xiàn)有的國(guó)際規(guī)則至關(guān)重要。
從某種意義上講，原材料出口限制案已經(jīng)吹響了國(guó)際經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域“原材料法律戰(zhàn)”的號(hào)角，而目前看來(lái)，中國(guó)在這場(chǎng)沖突中尚處于不利的位置，必須超越傳統(tǒng)的手段，尋求創(chuàng)新性措施來(lái)保護(hù)自己在國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序中的正當(dāng)權(quán)益。而當(dāng)務(wù)之急，是建立能夠大力培養(yǎng)和充分動(dòng)員精通國(guó)際規(guī)則和外語(yǔ)方面人才的人力資源體系。
(作者系新加坡國(guó)立大學(xué)法學(xué)院副教授)
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